Конфликты, болезни, спады в экономике и массовая безработица зачастую приводили к экспансии государства и сильнее влияли на госрасходы, чем реализация программ правящих партий, отмечается в исследовании Credit Suisse о долгосрочных последствиях пандемии: «Как показывает история, расширение властных полномочий во время пандемии может продлиться значительно дольше самого кризиса».
Неизбежные решения
Государство вообще имеет тенденцию усиливать присутствие в экономике и общественной жизни: например, чем богаче становится страна, тем больше от него требуется услуг в сфере социального обеспечения, чем сложнее экономика — тем более проработанное регулирование, правовое и государственное администрирование. Но временные антикризисные меры зачастую становятся постоянными, предупреждают в Credit Suisse. Это может повлиять на разные сферы жизни — на отношение политиков и общества к личной ответственности и риску, на конкуренцию и свободу предпринимательства, независимость центробанка, демократические принципы и подотчетность правителей.
Например, предотвращение банкротств и увольнений может помочь пережить временный шок, но дальнейшие попытки противодействовать силам созидательного разрушения будут вести к росту неэффективности и подрывать динамику рынков и экономики. Если передать государству слишком много функций, граждане могут привыкнуть получать финансовую помощь, что будет ослаблять стимулы к участию в конкурентной экономике. Получив поддержку центробанков в деле фондирования антикризисных программ, правительства в будущем могут попытаться привлечь их к финансированию собственных политических инициатив.
Пандемия позволила властям принимать чрезвычайные меры в обход парламента и ограничивая права и свободы общества. В развитых демократиях с сильными институтами лидеры, скорее всего, впоследствии откажутся от таких полномочий, но в более автократических режимах могут и не отказаться, предостерегают исследователи Credit Suisse.
Конечно, государства стало больше из-за пандемии, один рост бюджета Еврокомиссии чего стоит, говорит профессор экономики Sciences Po Сергей Гуриев. На октябрьском саммите МВФ и Всемирного банка директор-распорядитель фонда Кристалина Георгиева даже использовала цитату из Достоевского: «Тут одно только, одно: стоит только посметь!», — чтобы побудить страны увеличить заимствования и госинвестиции для поддержки экономики.
«Больше государства» в разных странах становится по нескольким направлениям: это рост бюджетных расходов на поддержку пострадавших и стимулирование экономики; усиление госконтроля; ожидаемый рост усилий по подготовке к новым эпидемиям.
Ученые и эксперты в области здравоохранения, пытаясь извлечь уроки из нынешней пандемии для разработки стратегий по борьбе с ними в будущем, говорят, что странам необходимо инвестировать в подготовку к эпидемиям так же, как они готовятся к войнам или другим угрозам национальной безопасности, пишет The Wall Street Journal. Необходимо постоянное финансирование для поддержания инфраструктуры быстрого реагирования; это должно восприниматься как необходимые издержки для обеспечения безопасности общества, даже если эпидемий не будет. «Нужно быть готовым к чему-то столь же плохому, как это [ковид]», — заявил директор Национального института аллергических и инфекционных заболеваний США Энтони Фаучи.
Александр Кынев, политолог:
— Пандемия однозначно разрушила весь привычный уклад жизни во всех сферах. Все, что происходило после, — ее последствия. Поражение Трампа, например. Удивительно, но, невзирая на то, что в Европе разные партии у власти, все они приходят к схожей политике — их повестка сместилась влево. Пандемия — вопрос не столько экономический, сколько социальный и философский. Современная европейская цивилизация в своих доктринах очень полевела, тема защиты прав человека сильно исказилась. Базовые позиции стали такими, что коллективное важнее частного. Это очень опасное движение, возникли новые границы того, что позволено государству. Страх сделал возможными невозможные прежде решения.
Как справлялись в мире
Постоянная готовность и сильная государственная система здравоохранения показали свою эффективность. Вьетнам после эпидемии SARS в 2003 г. выстроил систему раннего выявления инфекционных заболеваний и реагирования. Подготовленные заранее или быстро созданные на базе имеющихся технологий способы отслеживания помогли Вьетнаму, Южной Корее и Германии эффективно выявлять контактировавших с больными коронавирусом и изолировать их. Благодаря этим технологиям и быстро развернутой системе массового тестирования Южная Корея смогла ограничить число заболевших, избежать длительного карантина, не допустить второй волны и не останавливать снова работу бизнеса. Вкупе с щедрой бюджетной поддержкой, включая прямые денежные выплаты гражданам, это позволило экономике возобновить рост уже в III квартале — на 1,9% к предыдущему кварталу (максимум с начала 2010 г.). «В целом ВВП по итогам года сократится на 1%. По экономической динамике Южная Корея покажет один из лучших результатов в мире», — считает Алекс Холмс, экономист по развивающимся рынкам Capital Economics.
Сохранение режима постоянной готовности может означать, что тысячи людей, нанятых в США для отслеживания контактов заболевших, нужно будет оставить на постоянном бюджетном финансировании, считает Кейтлин Риверс, эпидемиолог и старший исследователь из Центра защиты здоровья им. Джонса Хопкинса. В «мирное» время они могут оказывать базовые медицинские услуги, в том числе быстрого оказания помощи пожилыми людьми: не стоит упускать шанс и просто отпускать всех этих нанятых людей, когда кризис закончится, считает Риверс.
В Китае, как ни странно, роль государства в результате пандемии не особо выросла — потому что она и так велика. Скорее, государство, уже контролирующее жизнь, деятельность, передвижение граждан, подтвердило, что технологии контроля могут эффективно использоваться для борьбы с эпидемией, считает Александр Габуев, руководитель программы «Россия в Азиатско-Тихоокеанском регионе» Московского центра Карнеги.
Профессор Ван Линьфа, директор программы изучения новых инфекционных заболеваний в сингапурской Duke-NUS Medical School и один из ведущих мировых специалистов по болезням, переносимым летучими мышами, называет китайскую политическую систему палкой о двух концах. Поначалу она помешала быстро реагировать на распространение коронавируса — из-за боязни местных должностных лиц сообщать плохие новости, но в конечном итоге помогла реализовать эффективные жесткие карантинные меры, сказал Financial Times Ван, активно работающий с китайскими медучреждениями и оказавшийся в Ухане в командировке в середине января. «Система не очень эффективна на ранней стадии распространения заболевания, потому что ты не можешь говорить, пока правительство не скажет: хорошо, убедил, теперь можешь говорить, — объясняет Ван. — Если китайская система станет более демократичной, это повысит [прозрачность], но может снизить эффективность [ограничительных мер]». Власти, особенно местные, не умеют эффективно общаться с гражданами в кризисных ситуациях, основная задача — «обеспечивать власть Коммунистической партии, а не прозрачность», сказал FT человек, который консультирует Госсовет Китая по вопросам здравоохранения.
В Китае активно тестируется система социального кредита, где людям присваивается рейтинг, который меняется в зависимости от их поведения, напоминает Габуев. Повсеместные камеры, оценки людей в различных приложениях, система на транспорте, где какое-то нарушение лишает права купить билет на самолет или высокоскоростной поезд, — все это, а также специально созданная IT-платформа, по его словам, было задействовано во время пандемии для отслеживания контактов и регулирования поведения людей. «Кроме того, в Китае огромный аппарат МВД, включающий и официальных оперативников, и такую коллективную бабушку, которая сидит у подъезда и отслеживает, кто с кем встречается, когда выходит, приходит, и докладывает об этом. Размер государственной машины не изменился, но она была протестирована, и доверие к ней со стороны и обычных граждан, и самих лидеров сильно выросло. Поэтому, думаю, наступление высокотехнологичного государства — „Большого брата“ продолжится без особого сопротивления со стороны людей», — говорит Габуев.
Что касается прихода государства в экономику, то тут можно увидеть и желание временно взять на себя функции, которые она и бизнес не смогли исполнять из-за ограничительных мер, и определенные эксцессы.
По оценке МВФ, правительства в мире увеличили расходы или сократили налоги в 2020 г. на $11,7 трлн, что равно 12% ВВП. «Поддержка со стороны и фискальной, и денежной политики должна действовать, пока это необходимо, нужно не допустить» резкого ухудшения экономической ситуации в результате сворачивания стимулов, заявила недавно президент Европейского центробанка Кристин Лагард: «В противном случае мы рискуем получить ухудшение ситуации на рынке труда, ненужную потерю жизнеспособных предприятий и усиление неравенства». По подсчетам FT, совокупный дефицит 19 стран еврозоны достигнет в этом году €976 млрд (8,9% ВВП блока). Даже после восстановления экономики в 2021 г. он составит почти €700 млрд, или 6% ВВП, по оценкам правительств.
МВФ и Всемирный банк десятилетиями ставили принцип сбалансированности бюджета во главу угла, но на октябрьском саммите главный экономист ВБ Кармен Рейнхарт заявила: «Сначала вы думаете о том, как победить в войне, и уже потом — как за это расплатиться». Ее слова напоминают то, как президент Франклин Рузвельт во время Второй мировой войны объяснял конгрессменам необходимость закона о ленд-лизе: если у соседа горит дом, нужно дать ему шланг, не предлагая купить его или взять в долг, и попросить вернуть, когда пожар будет потушен. И это адекватное сравнение: по оценке Манхэттенского института, бюджетный дефицит США составит в этом году 19,3% ВВП — максимум со времен войны (29,6% в 1943 г.), когда роль государства тоже по объективным причинам сильно выросла. Госдолг в США и еврозоне в 2020–2021 гг. достигнет 100% ВВП.
Британский Институт фискальных исследований предупредил недавно, что нынешний кризис потребует увеличения в будущем доли расходов на здравоохранение и соцобеспечение, которое значительно превысит выгоды от снижения стоимости заемных средств в результате ультрамягкой денежной политики Банка Англии.
Нежелательные последствия от помощи правительств экономике могут не ограничиться потенциальным формированием структурного бюджетного дефицита и долговых проблем в случае роста стоимости заимствований. Избыточное вмешательство может подорвать перспективы развития экономики. «В кризис разумно ожидать госинтервенций, если они временные», — говорит Марцелло Мессори, экономист Luiss University в Риме и бывший президент железнодорожной госкомпании Ferrovie dello Stato, имея в виду несколько схем субсидирования малого бизнеса и гарантии правительства Италии по кредитам, в том числе €6,3 млрд для Fiat Chrysler. Однако правительство Джузеппе Конте воспользовалось ситуацией, чтобы начать проводить интервенционистскую политику, которую тот отстаивал еще до прихода во власть. Оно рекапитализировало несущую убытки более 20 лет авиакомпанию Alitalia, которую власти спасали уже не раз, отложило продажу части активов Telecom Italia фонду прямых инвестиций KKR, выразило намерение стать акционером Ilva, сталелитейного завода компании ArcelorMittal, купило за €10 млн долю в производителе мужской одежды Corneliani, испытывающем финансовые трудности, дало указание инвестиционной госкомпании CDP подать заявку на покупку сети платных дорог Autostrade per l’Italia, а также покупать отели, оставляя бывших собственников на позиции управленцев. Государство должно действовать как инноватор и инвестор, «использовать доступные каналы, чтобы трансформировать, а не только спасать бизнесы», заявила СМИ экономист и консультант Конте Мариана Маццикато.
«Все это не имеет никакого отношения к эпидемии, — сожалеет Мессори. — Сложно назвать постоянные спасения Alitalia, а также истории с Ilva и Autostrade примерами прозрачного плана по поддержке бизнеса в сложные времена». Госдолг Италии превысит в этом году 160% ВВП, по прогнозу МВФ (в 2019 г. — 135%).
Ситуация в России
Александр Кынев, политолог:
— Помимо пандемии в России темой года была история с поправками к Конституции. Причем отношения к пандемии она не имеет, все началось раньше. Есть своя локальная тема. Это все проблемы транзита и поиск решений, что будет дальше.
Вопрос об изменении Конституции Владимир Путин поднял в январе 2020 года. Как неоднократно утверждали в разных СМИ источники в Кремле, — на Старой площади понимали, что пандемия придет, но не оценили скорости ее распространения, а главное, не понимали, что она наступит так скоро. Внутриполитический блок Кремля под руководством Сергея Кириенко был уверен, что успеет «обнулить Конституцию» прежде, чем наступят локдауны и вырастет заболеваемость. Именно поэтому локальная тема со сроками президента тесно пересеклась с мировой проблемой пандемии. В итоге коронавирус лишний раз поспособствовал ужесточению вертикали власти и вновь поднял проблему несамостоятельности российских регионов.
Вторая волна вообще характерна темой регионализации пандемии: люди устали от ограничений и не всегда их соблюдали, в то время как именно в регионы ко второй волне добрался коронавирус. В целом регионы столкнулись с проблемой того, что центр поставил их перед сложной дилеммой: необходимо было демонстрировать хорошие показатели, однако ресурсов для этого было недостаточно, зато спрос был строгий, говорит первый вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин:
— Нельзя сказать, что передача дел в регионы характерна только для России, аналогичная ситуация в Италии, во Франции. Специфика разных территорий все равно присутствует — где-то необходимы одни ограничения, где-то другие. То есть понятно, что регионализация борьбы с коронавирусом в России была вполне объективной. Понятно, что из Москвы не видно, закрывать ли у вас рестораны или нет. Вам виднее. Но это не значит, что регионы получили какие-то дополнительные возможности. Во-первых, они сами до конца не могут определять параметры ограничений и помощи, во-вторых, деньги все еще распределяются в Москве. В третьих, региональные системы здравоохранения, как правило, слабы — а ведь спрос был с них.
Что характерно, обращает внимание эксперт, в результате давления на регионы сократилось число людей, которые хотели бы стать губернаторами: эта должность стала еще более уязвимой, чем в другое время.
Тем не менее передача дел в регионы — это еще и отодвинутая ответственность.
Алексей Макаркин:
— Недопустимо, чтобы президент выглядел «хромой уткой» со всеми вытекающими для системы последствиями. Президент не противопоставляет себя губернаторам и не устраивает, как раньше, показательных порок. Но все же за федеральными властями остаются позитивные решения — о выдаче денег, продлении льгот, а ограничения лежат на регионах.
Директор института экономики роста им. П. А. Столыпина Анастасия Алехнович обращает внимание, что большинство регионов России в условиях пандемии приняли свои программы поддержки населения и предпринимателей, но вместе с тем объем поддержки и перечень мер в каждом регионе существенно отличается.
Анастасия Алехнович:
— В условиях пандемии государство является важнейшим игроком в экономике, оно не только устанавливает правила, но и стимулирует спрос на продукцию частного бизнеса. Вместе с тем в рамках регулирующей роли государства и принятия решений о введении ограничительных мероприятий необходимо искать баланс между целями по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и целями экономического развития. Как правило, в большинстве регионов предприниматели готовы соблюдать все рекомендованные Роспотребнадзором правила, но введение масштабного карантина может привести к массовому закрытию предприятий и росту безработицы.
Алексей Макаркин:
— Государства во всем мире всегда ругают за неэффективность. Но альтернативы-то государству нет — к кому бежать за помощью? Люди, с одной стороны, поругивают демократических политиков, а с другой — нет настроя свободно ходить без масок. Все выступления против ограничений, например, в Германии, на деле малочисленны и несерьезны. Они не дотягивают до уровня протестов в Белоруссии. Важно понимать, в первую волну в повестке были вопросы медицинские — как мы выживем? Сейчас страхи социально-экономические — на что мы будем жить? Главный страх — потерять работу, доход. Властям приходится реагировать на оба этих запроса. И пока мир находится в ситуации турбулентности, общество позволяет государству этот поиск. А спросит за все — потом.
