В России многие сферы жизни зарегулированы законами, стандартами, нормами, и образование — не исключение. Для облегчения гнета проверок в отраслях идет правительственная реформа — «регуляторная гильотина», которая должна убрать ненужные правила, оставив только разумные и действительно необходимые государству для эффективного контроля. Однако анализ государственного стандарта в области образования (ФГОС) связан с дополнительными ограничениями.
- Во-первых, сейчас число описанных в этих документах правил огромно, они накапливались постепенно с принятием все новых и новых ФГОС, многие — кочуя из стандарта в стандарт с середины 1990-х гг. Зачастую невозможно понять, откуда взялось то или иное ограничение, для чего оно нужно и нужно ли вообще.
- Во-вторых, составители документов пытаются усидеть на двух стульях, смешивая «миссию образования» и «палочную систему». Это приводит к тому, что в документах идеологические и контрольные функции конкурируют друг с другом.
Для чего на самом деле нужен ФГОС
В образовании стандарты служат «общим языком» для стейкхолдеров: университетов, работодателей, родителей, студентов и государства. Они пытаются указать, что происходит в университете, кем станут выпускники, что считается качеством. Но даже на первый взгляд ФГОС совсем не похожи на другие государственные стандарты: с одной стороны, в них мало четких требований, а с другой — много абстрактных формулировок и идеологических высказываний, с помощью которых описаны цели образования, компетенции выпускника и т.д.
Если читать ФГОС дальше, то в тексте появляются конкретные цифры: проценты сотрудников, перечни кабинетов, количество учебников. Для чего? Для проверок. Стандарты используются государством для ограничения доступа на образовательный рынок (лицензирование) и к государственному финансированию (аккредитация). Для контроля «компетенции» и «цели» подходят плохо: абстракции сложно оценить. Простые же показатели может проверить рядовой инспектор, например, пересчитав учебники в библиотеке. Получается, что у одного и того же документа фактически есть два назначения: идеологическое и контрольное. Но в практическом применении они смешиваются. При проверках в программах ищут дословные формулировки концептов. А отсутствие таблички на двери или чуть меньшая доля практиков всерьез рассматривается как признак некачественного обучения.
Именно соблюдение требований ФГОС составляет львиную долю бюрократической нагрузки университетов. В 2017 г. лицензии временно лишился Европейский университет в Санкт-Петербурге, а в 2018 г. аккредитацию потеряла Шанинка, восстановив ее только в прошлом году. Произошло это как раз из-за «несоответствия требованиям ФГОС». Эти случаи широко обсуждались образовательным сообществом и активно освещались в СМИ. Эта же тема расколола рабочую группу по «регуляторной гильотине» в образовании летом 2020 г. Часть участников, в том числе авторы этого текста, настаивали, что ФГОС не может быть инструментом проверок. Рособрнадзор, наоборот, говорил, что без проверок по ФГОС система образования рухнет.
Критерии полезности
Итак, как можно понять, сколько же во ФГОС «полезных» для контроля требований, которые необходимо оставить после «гильотины»? Вручную проверить 1500 объемных документов — тяжкий труд, поэтому никто ранее не изучал тексты всех ФГОС. Мы провели первое такое исследование с помощью компьютера: вычислительная юриспруденция на стыке права и информатики — передовое перспективное направление юриспруденции.
Нашей задачей было выявить общие сутевые параметры, их различающиеся вариации во всех действующих на сегодняшний день ФГОС высшего образования. Это 720 документов, регламентирующих бакалавриат, специалитет и магистратуру (в разделе «Условия реализации программы»). Всего было выделено более 27 453 требований (не считая заголовков и служебной информации).
Тексты ФГОС в целом очень похожи друг на друга, но имеют огромное количество небольших отличий. Прямое сопоставление всех стандартов со всеми (как это делает для двух документов, например, Word) невозможно: понадобится огромное время вычисления. Мы создали собственный алгоритм последовательного объединения их фрагментов. Он объединил все точные копии в текстах и даже просто похожие части (и показал их отличия). Объем уменьшился более чем в 35 раз, до 767 требований. Осталось всего три документа (по уровням образования), каждый размером в 20 типичных ФГОС — грандиозное уменьшение объема работ (как чтение «Вишневого сада» Чехова вместо всех томов «Войны и мира» Толстого). Их мы разобрали и проанализировали вручную.
Для содержательной оценки на «полезность» мы предложили прозрачные критерии того, каким должно быть адекватное требование государственного стандарта, соответствующее целям «гильотины» для образования. Мы смотрели, является ли оно условием, запретом или обязанностью; минимизирует ли внешний риск, несет ли очевидный внешний ущерб от неисполнения; насколько оно конкретное, а не абстрактное — допускает ли объективную оценку; не устарело ли — технически актуальное и современное; возможно ли его верифицировать — реально ли проверить его эффективность и необходимость; насколько оно разумно исполнимо, в том числе не слишком дорого для университета.
Лишнее исключить, важное оставить
По итогам исследования все положения были разделены на четыре неравные группы, и оказалось, что только одна из них — это действительно полезные требования. Они однообразны, встречаются повсеместно, и их общее количество — 14 штук, которые можно компактно изложить в виде 5 норм! При этом «усредненный» ФГОС содержит примерно 38 требований, из которых только 8 штук (20%) входят в этот набор и останутся после применения «гильотины». Остальные 30 не соответствуют ее принципам и в лучшем случае могут использоваться как рекомендации.
Первая группа — «бесполезные» (неконкретные) высказывания, например: иметь «специализированную мебель и оборудование» или указанные названия кабинетов. Нельзя проверять наличие криминалистической лаборатории только по надписи на двери, за ней может быть склад, пустая комната или преподавательская.
Вторая группа — цитаты и дублирование Закона об образовании и других актов. Это ошибка юридической техники: такое копирование не несет смысла.
Следующая группа — активно проверяемые, но не соответствующие критериям «полезных», например требования к кадрам и материально-техническим условиям. Вот несколько примеров:
- По разным ФГОС от 50 до 70% сотрудников университета должны быть в штате. Рособрнадзор по-разному трактует, какой работник штатный: работающий на целую ставку или достаточно доли? Ответ зависит от конкретного инспектора. Влияет ли такой показатель на качество образования, никогда не проверялось. А если университет, например, лицензирует новую программу бакалавриата, ему приходится зачислять в штат сразу всех, кто будет преподавать поступающим на нее студентам через год, через два, через три.
- Встречаются 14 вариантов разной «необходимой» доли сотрудников с ученой степенью (от 35 до 90%). Как только такое требование начали указывать во ФГОС, там же стали появляться исключения: приравнивание к ученым народных артистов, лауреатов премий и т.д. Безусловно, это уважаемые люди, но постоянный рост добавляемых исключений указывает на вынужденные манипуляции. Дело дошло до того, что к кандидатам наук стали приравниваться авторы монографий.
- Доля преподавателей-практиков также разбросана по 15 вариантам (от 1 до 50%). Очевидной логики в установленных планках не видно: например, в экономике инноваций нужно 50% практиков, а в организации железнодорожного сообщения — всего 3%.
- Требования профильного образования преподавателя встречаются повсеместно, хотя имеют смысл лишь для некоторых специальностей. Иногда профилю дисциплины скорее отвечает исследовательский или практический бэкграунд преподавателя, чем его базовое образование.
После исключения всех «ненужных» типов остался последний — «рациональные требования». Их обнаружилось всего пять (!) из всех 27 453 изначальных требований в 720 ФГОС. Они встречаются практически в каждом ФГОС. Это наличие электронной библиотеки и образовательной среды с доступом из любой точки к установленным документам и материалам, соответствие кадров квалификационным справочникам, а их образования, опыта работы или степени (на выбор) — преподаваемым дисциплинам.
Нашлось также небольшое количество возможных требований для частных случаев, например, вращающиеся подиумы для скульпторов и художников, музыкальные залы с определенным числом мест. Но поскольку их техническая актуальность спорна (вероятно, можно научить и без них), а необходимость никогда не оценивалась и уменьшаемый риск не ясен, то это скорее ориентиры или советы, но не цели проверок.
Качество против показателей
Это знание дает нам два возможных сценария дальнейших действий. Можно закрыть глаза на то, что за объемом текстов ФГОС скрывается бедность их содержания, и продолжить собирать целые спортзалы документов для государственных процедур, благо за столько лет они стали привычными. А когда дело будет доходить до обсуждения качества образования, ограничиваться утверждением, что качество высокое, раз соответствует ФГОС.
С другой стороны, можно отделить разговор о качестве от формальных, необоснованных показателей: отменить проверку по ФГОС при лицензировании и аккредитации. Оставить ФГОС функцию идеологического документа, в том числе для настройки внутренних систем оценки качества, а все пять разумных требований, содержащихся в них, перенести в закон.
